■■문재인 개헌안(전문과11개장 137조 및 부칙) 공개...곳곳에 '대한민국 정체성' 흔드는 독소조항■■

文개헌안 全文 공개...곳곳에 '대한민국 정체성' 흔드는 독소조항

펜앤드마이크 2018.03.22 양연희/한기호 기자

http://www.pennmike.com/news/articleView.html?idxno=3664

 

前文에 ‘5.18, 釜馬, 6.10’ 명시..."전체주의적 월권"

토지공개념-경제민주화...“자유시장경제 헌법정신 훼손”

4년 연임 대통령제...“대통령 권한 대부분 유지...여전히 ‘제왕적’”

지방분권 강화...“연방제로 가는 시스템, 제2의 안희정 양산할 것”

기본권 주체 ‘국민→사람’...“국가안보에 심각한 위협”

 

 

문재인 대통령은 오는 26일 발의할 대통령 개헌안을 22일 오후에 전격 공개했다. 20일부터 사흘간 조국 청와대 민정수석비서관 등이 분야별 주요 내용을 나눠 발표하면서도 개헌안 전문(全文)을 공개하지 않아 ‘깜깜이 개헌안’이란 비판이 제기된 것을 의식한 것으로 보인다. 문 대통령이 이날 공개한 개헌안은 전문(前文)과 11개장 137조 및 부칙으로 구성돼 있다.

이날 발표된 개헌안의 구체적인 내용과 문제점은 다음과 같다.

 

●前文에 ‘5.18, 釜馬, 6.10’ 명시..."전체주의적 월권"

 

헌법전문에 기존의 4.19혁명 외에 “부마민주항쟁과 5.18민주화운동, 6.10 항쟁의 민주이념을 계승한다”고 명시했다. 또 자치와 분권 강화, 지역 간 균형발전 및 자연과의 공존 등도 명시했다. 송재윤 캐나다 맥매스터 대학 교수는 "건국 이후에 전개되는 복잡한 역사적 사건에 관한 국가의 공식입장을 헌법전문에 독점적으로 넣으려는 발상은 전체주의적 월권"이라고 지적했다. 황성욱 법무법인 에이치스 대표변호사는 "헌법전문에 온갖 검증되지 않은 한쪽으로 검증될 수조차 없는 역사적 사건들은 넣은 것은 전체주의 세력이 나중에 표현과 언론의 자유를 금지할 근거조항으로 활용될 것"이라고 지적했다.

 

●4년 연임 대통령제...“대통령 권한 대부분 유지...여전히 ‘제왕적’”

 

대통령 4년 연임제(개헌안 제74조 및 부칙 제3조)를 채택했다. 대통령의 권한을 제한하기 위해 국가원수 지위를 폐지하고(개헌안 제70조 제1항), 헌법재판소장 임명권을 삭제했다(개헌안 제111조 제4항). 감사권을 독립기관으로 하고(개헌안 제114조~제117조, 부칙 제5조 제4항), 사면위원회 심사를 거치도록 대통령의 특별사면권을 제한했다. 국무총리 행정통할상 자율권 강화하고(개헌안 제93조) ‘대통령의 명을 받도록’하는 부분을 삭제했다.

 

그러나 국무총리 선출권은 국회에 넘기지 않아 여전히 ‘제왕적 대통령제’에서 벗어나지 못해다는 비판이 나온다. 차진아 고려대 법학전문대학원 교수는 한국경제신문에 “대통령 권한은 대부분 유지한 채 헌법에 문구만 없애 마치 견제를 확대한 것 같이 포장만 했다”고 지적했다. 감사원 독립화도 “대통령이 감사원장을 임명하고 나머지 과반 이상을 감사원장이 제청하는 한 감사원은 대통령의 영향 아래 있을 수밖에 없다”는 지적이다.

 

헌재에 대한 대통령 권한이 충분히 분산되지 않았다는 주장도 있다. 헌법재판관 9명 중 3명에 대한 대통령 지명권이 그대로이기 때문이다. 차진아 교수는 “국회 지명 몫인 3명까지 포함하면 여당을 장악한 대통령의 헌재 영향력은 지금과 차이가 없다”며 “실질적인 권한은 안 내려놓고 언저리에 있는 것만 바꿨는데 이는 국민을 우롱하는 것이나 마찬가지”라고 비판했다.

 

●헌법1조 '지방분권국가 지향' 명시..."국가정체성 변경은 헌법적 금기사항"

 

대통령 개헌안 제1조 제3항에 ‘대한민국은 지방분권국가를 지향한다’는 내용을 새롭게 추가했다. 대한민국 국가운영 기본방향이 지방분권에 있음을 분명히 하고 향후 입법과 정부정책의 준거로 삼는다는 목적이다. 이광윤 성균관대 법학전문대학원 교수는 “헌법 제1조 변경은 국가형태 변경 및 국가정체성 변경에 해당되며 이는 헌법적 금기사항”이라고 지적했다. 단일국가인 대한민국을 연방 또는 준연방 국가로 바꾸는 것은 국가형태의 변경이자 대한민국의 정체성을 변경하는 것이기 때문에 헌법적 금기사항이라는 비판이 적지 않다.

 

●지방분권 강화...“연방제로 가는 시스템, 제2의 안희정 양산할 것”

 

대통령, 국무총리, 법률로 정하는 국무위원과 지방행정부 장을 구성되는 국가자치분권회의를 심의기구로 신설하고 중요 정책을 심의하도록 했다(개헌안 제55조 제3항, 제97조). 지방자치와 관련된 법률안에 대해 국회의장이 지방정부에 이를 통보하고 지방정부가 의견을 제시하게 했다.

 

현행 ‘지방자치단체’를 ‘지방정부’로, 지방자치단체의 집행기관은 ‘지방행정부’로 개칭했다(개헌안 제122조 제2항). 지방정부가 지방의회 구성 방법, 지방행정부 유형, 지방행정부 장의 선임 방법 등 지방정부의 조직과 운영에 관한 기본적인 사항을 법률로 정하되 구체적인 내용은 조례로 정하도록 했다.

 

지방정부의 입법권을 강화하기 위해 현행 ‘법령의 범위 안에서’ 조례를 제정할 수 있도록 하던 것을 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’ 조례를 제정할 수 있게 했다(개헌안 제123조).

 

또한 지방정부 재정권을 보장하기 위해 자치세 종목과 세율, 징수 방법 등에 관한 조례로 제정할 수 있도록 과세자주권을 보장하고 조세로 조성된 재원은 국가와 지방정부의 사무 부담 범위에 부합하도록 배분했다(개헌안 제124조).

 

전문가들은 대통령의 지방분권 개헌안이 “국가해체 및 대한민국 정체성 변경과 관련이 높다”며 “지자체장과 지방의회 의원에게 무소불위의 권력을 부여해 제2의 안희정을 양산할 위험이 높으며 지역 부패를 조장하고 지방공무원 증가와 세금증가를 불러올 것”이라고 지적했다.

 

이광윤 성균관대 법학전문대학원 교수는 “단일국가인 대한민국을 헌법개정을 통해 연방 또는 준연방 국가로 바꾸는 국가형태의 변경은 대한민국의 정체성을 변경시키는 것으로 헌법적 금기사항”이며 “이는 신봉건제를 채택해 국가를 해체하자는 주장이나 다름없다”고 비판했다.

 

최대권 서울대 헌법학 명예교수는 "지자체 권한 강화와 재정 자립도 제고는 개헌이 아니라 지방자치법, 정당법, 선거법 등의 개정을 통해 충분히 해결할 수 있다"며 “헌법으로 광역지자체에 입법권, 재정권, 경찰권을 부여하게 된다면 시·도지사를 단지 ‘제왕적’으로 만드는 것뿐만 아니라 우리나라를 시·도를 구성단위로 하는 연방국가를 만드는 것을 의미한다”고 지적한다.

 

김철홍 장신대 교수는 “지방분권형 헌법개정의 숨은 의도는 국가해체와 연방제 통일”이라며 “지방분권형 개헌은 볼세비키가 러시아 혁명에서 사용했던 소비에트(평의회) 건설을 위한 것이며 지금 우리는 지방분권형 개헌을 통해 사회주의 혁명의 완성단계에 진입했다”고 경고했다. 전삼현 숭실대 법학과 교수는 “대통령 개헌안의 내용은 결국 연방제, 연방국가로 가는 시스템”이라며 “지방의회 의원들의 권한이 막강해질 것”이라고 경고했다.

 

●기본권 주체 ‘국민→사람’...“국가안보에 심각한 위협”

 

기본권 주체를 현행 국민에서 사람으로 변경했다(인간의 존엄성, 행복추구권, 평등권, 신체의 자유, 이중처벌 및 연좌제 금지, 사행활의 자유, 양심의 자유, 종교의 자유, 학문예술의 자유, 청원권, 재판청구권의 주체를 현행 국민에서 사람으로 변경). 헌법 제2장 제목을 현행 ‘국민의 권리와 의무’에서 ‘기본적 권리와 의무’로 변경했다.

 

김철홍 장신대 교수는 “헌법에서 망명권, 난민권을 인정하게 되면 대한민국은 과격 이슬람 테러리스트들이 몰려드는 동북아 테러의 근거지가 될 것”이라며 “또한 세금 한 푼 부담하지 않는 외국인을 위하여 국민의 생명과 안전, 국가안보를 양보하고 세금을 부담하는 국민을 역차별하게 된다”고 지적했다. 음선필 홍익대 법대 교수는 “외국인의 기본권 보호 확대는 세계화 시대를 맞이하여 자연스러운 현상이기도 하나 국내 거주 외국인의 법적 지위는 다양하며 외국인이라 하더라도 한국 법체계에 동일시하는 정도가 상이하므로 그에 상응하여 법적 보호를 달리하는 것이 타당하다”고 지적했다.

 

●기본권 무더기 신설...“헌법엔 특정 정파의 주장이 아닌 통치의 기본원리·보편적 합의 담아야”

 

생명권, 자기정보통제권을 신설하고 주체를 사람으로 변경했다. 신체와 정신이 훼손당하지 않을 권리, 주거권, 건강권, 안전권을 신설했다. 사회보장을 기존의 국가의 시혜적 의무에서 국민의 기본적 권리로 변경했다. 전문가들은 “헌법은 특정 정파의 주장이 아닌, 통치의 기본원리와 국민의 기본권 보장을 위한 근본 규범으로 보편적 합의가 담겨야 함에도 불구하고 이런 식이라면 정권이 바뀔 때마다 헌법 전문을 바꿔야 한다”며 “미국 등 대부분의 선진국은 전문에 보편적 가치를 중점적으로 담고 특정한 역사적 사실들은 기재하지 않는다”고 지적했다.

 

●차별금지사유 확대...“동성애·동성혼 허용하는 차별금지법의 헌법적 근거 될 것”

 

다문화 다민족 시대를 맞아 국가가 다양성을 증진할 의무를 규정했다(개헌안 제9조). 또한 차별금지 사유에 기존의 ‘성별, 종교 또는 사회적 신분’ 외에 ‘장애, 연령, 인종, 지역’을 추가했다(개헌안 제11조 제1항, 제2항). 성별 또는 장애 등으로 인한 차별 상태를 시정하고 실질적 평등을 실현하기 위해 노력할 의무를 ‘국가의 의무’로 명시해 동성애 및 동성결혼을 허용하는 차별금지법 제정의 헌법적 근거를 마련했다.

 

차별금지 사유에 ‘인종’을 추가하는 것에 대해 음선필 홍익대 교수는 “인종의 개념을 명확히 할 필요가 있다”며 “무슬림의 입장에선 이른바 ‘문화적 인종’이라는 개념을 들면서 자신들에 대한 차별금지를 요구하고 있기 때문에 외국인에 대항 평등조항의 구체적인 적용은 법률 차원에서 하는 것이 바람직하다”고 밝혔다.

 

●경제민주화 강조하는 ‘친노동 개헌안’...“자유시장경제 헌법정신 훼손”

 

문 대통령의 개헌안은 경제민주화를 강화했다(개헌안 제125조, 제130조). 경제민주화 조항에 ‘상생’을 추가했다. 소상공인을 별도로 보호·육성 대상에 명시했다. 국가에 사회적 경제의 진흥 의무를 부과했다.

 

노동자의 권리 강화(개헌안 제33조 및 제34조)하기 위해 ‘근로’라는 용어를 ‘노동’으로 바꾸고 ‘근로의 의무’를 삭제했다.

 

동일가치 노동 동일임금 지급의 원칙을 국가의 노력 의무로 명시하고 노사 대등 결정의 원칙을 명시했다. 노동자가 기존의 “노동조건의 개선” 외에 “노동자의 권익을 보호하기 위하여 단체행동을 할 권리를 가진다”는 점도 새롭게 명시했다.

 

윤창현 시립대 경영학 교수는 ‘동일노동 동일임금’ 조항에 대해서 “노동시간이 같더라도 질적 차이가 존재한다”며 “투입도 중요하지만 어떤 성과가 났느냐에 대해 차이가 있기 때문에, 같은 임금을 주려면 성과가 동일해야 한다는 부분도 들어가야 한다”고 지적했다.

 

김민호 성균관대 법학전문대학원 교수는 한국경제와의 인터뷰에서 “노사 대등 결정의 원칙은 자유시장경제란 현행 헌법 정신을 훼손할 수 있다”고 했다. 사실상 노조의 경영참여를 허용하는 조항이라는 지적이다. 노동자 단체행동권의 목적을 기존의 ‘근로조건 향상’에서 ‘노동조건 개선과 권익 보호’로 확대한 것은 노조 정치파업의 합법화 길을 열어줬다는 우려가 나온다. 또한 일반 법률로 정해도 될 사항을 헌법에 일일이 규정하다 보면 상황 변화에 따라 매번 개헌을 해야 하는 상황이 발생할 것이라는 지적이다.

 

●수도조항 신설(개헌안 제3조 제2항)

 

수도에 관한 사항을 법률로 정하도록 헌법에 명시했다. 전문가들은 “이 경우 세종시를 행정수도로 하는 것뿐 아니라 제2, 제3의 수도도 생길 수 있다”고 지적했다. 청와대 관계자는 “행정수도를 이전해야 하는지 경제수도·문화수도 개념을 반영해야 할지는 사회적 합의가 필요하다”며 “그것은 국회가 법률로 해결해야 할 사안”이라고 했다.

 

●토지공개념 명시...“개인재산권·행복추구권 침해, 자본주의 질서에 위배”

 

개헌안 제128조에 토지공개념의 내용을 명시한 것에 대해 사유재산권 보호를 명시한 헌법에 위배되고 시장경제의 원칙을 무너뜨린다는 지적이 나온다. 권대중 명지대 부동산대학원 교수는 “토지공개념은 사유재산권 보호를 명시한 ‘헌법 23조’와 국민들의 행복추구권을 침해하면 안 된다는 ‘헌법 10조’와 상충한다”고 밝혔다. 김승욱 중앙대 경제학 교수도 “이미 토지의 특별한 공공성을 인정해 용도 규제, 사용 규제 등을 하고 있는데, 이를 ‘토지를 사유(私有)해선 안된다는 식으로까지 강화하는 것은 자본주의의 기본질서를 위배하는 것”이라고 했다.

 

●공무원 노동3권 인정...“노동권이 국가안보보다 우선할 수 없다”

 

공무원에게 원칙적으로 노동3권을 인정했다. 다만 현역 군인 등 법률로 정한 예외적인 경우에만 제한할 수 있도록 했다. 주요방위산업체 종사 노동자의 단체행동권은 ‘필요한 경우에만’ 법률로 제한하거나 인정하지 않는다. 조영길 법무법인 아이앤에스 대표 변호사는 “현행 법률이 공무원, 군인, 경찰 등의 쟁의행위를 제한하는 이유는 국가안보가 노동자의 노동권보다 우선하는 가치이기 때문”이라며 “파업으로 방산이 중단되면 국가안보에 심각한 악영향을 미칠 것”이라고 지적했다.

 

●선거연령 만 18세로 하향...“젊은 유권자를 겨냥한 지방선거용 개헌”

 

18세 이상의 모든 국민은 선거권을 가진다고 명시했다. 양승함 연세대 명예교수는 한국경제와의 인터뷰에서 “개별 법률로 조정할 수 있는 사안을 헌법에 명시했다”며 “젊은 유권자를 의식한 지방선거용 개헌이라는 의심이 든다”고 밝혔다. 선거 연령 하향은 작년 1월 국회 행정안전위원회 법안심사 소위를 통과했으나 본회의에선 부결됐다.

 

●국회 권한 강화

 

국회의 예산심의권을 강화하기 위해 예산법률주의를 도입해 정부가 편성한 예산안을 국회가 심사하도록 했다. 국회의 충분한 예산심사 기간을 확보하기 위해 예산안 제출 시기를 현행 ‘회계연도 개시 90일 전까지’에서 ‘120일 전까지’로 앞당겼다(개헌안 제58조). 또한 국회의 조약체결 동의권 강화해 국회의 동의 대상 조약을 법률로 확대했다(개헌안 제64조 제2항 제8호). 정부에 대한 국회의 통제를 강화하기 위해 국회의원 10명 이상의 동의를 받아 국회에 법률안을 제출하도록 했다(개헌안 제55조 제2항).

 

●대법원장 인사권 축소

 

대법관은 대법관추천위원회의 추천을 거쳐 대법원장의 제청으로 국회의 동의를 받아 대통령이 임명하도록 했다. 대법관추천위원회는 대통령이 지명하는 3명, 대법원장이 지명하는 3명, 법관회의가 선출하는 3명의 위원으로 구성했다(개헌안 제104조 제2항~5항). 일반법관은 법관인사위원회의 제청으로 대법관회의의 동의를 받아 대법원장이 임명하도록 했다.

 

●헌재 재판관, 일반인도 가능

 

헌법재판소 재판관의 자격 요건을 ‘법관’으로 규정한 부분을 삭제했다. 기존에 대법원장이 지명하던 헌재 재판관 3인을 대법관회의에서 선출하도록 했다(개헌안 제111조 제2항, 제3항, 부칙 제5조 제2항).

 

●검사의 영장청구권 삭제

 

영장신청 주체를 검사로 한정하는 부분을 삭제했다.

 

●직접민주주의 확대

 

국회의원에 대한 국민소환제, 국민발안제 도입(개헌안 제45조 제2항, 제56조)해 국민이 국회의원을 소환하고 직접 법률안을 발의할 수 있도록 했다. 지방정부 주민들의 주민발안, 주민투표, 주민소환의 헌법적 근거 신설(개헌안 제121조 제1항, 제3항)했다.

 

<문재인 대통령 개헌안 全文>

 

대한민국 헌법

 

전문

 

유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한국민은 3ㆍ1운동으로 건립된 대한민국임시정부의 법통과 불의에 항거한 4ㆍ19혁명, 부마민주항쟁과 5ㆍ18민주화운동, 6ㆍ10항쟁의 민주이념을 계승하고, 조국의 민주개혁과 평화 통일의 사명을 바탕으로 정의ㆍ인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하고, 모든 사회적 폐습과 불의를 타파하며, 자치와 분권을 강화하고, 자율과 조화를 바탕으로 자유민주적 기본질서를 더욱 확고히 하여 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화의 모든 영역에서 개개인의 기회를 균등히 하고, 능력을 최고도로 발휘하게 하며, 자유와 권리에 따르는 책임과 의무를 완수하게 하여, 안으로는 국민생활의 균등한 향상과 지역 간 균형발전을 도모하고 밖으로는 항구적인 세계평화와 인류공영에 이바지함으로써 자연과의 공존 속에서 우리들과 미래 세대의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서 1948년 7월 12일에 제정되고 9차에 걸쳐 개정된 헌법을 이제 국회의 의결을 거쳐 국민투표에 의하여 개정했다.

 

..이하전략